Użytkowanie wieczyste - zmiany w ustalaniu opłat mogą zostać przyjęte jeszcze w 2021 roku

Minister, któremu podlegają sprawy budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa dąży do systemowej eliminacji użytkowania wieczystego w Polsce. Prowadzone działania zdaniem resortu stanowią odpowiedź na obserwowane od wielu lat zainteresowanie użytkowników wieczystych nabywaniem gruntów na własność, jak również orzecznictwo oraz wypowiedzi doktryny prawa kwestionujące niektóre cechy prawa użytkowania wieczystego.

Zastrzeżenia co do racjonalności tego prawa są zgłaszane w odniesieniu do użytkowania wieczystego ustanowionego zarówno na cele niekomercyjne (np. garaże, zapewnienie obsługi komunikacyjnej lub technicznej nieruchomości), jak i na cele prowadzenia działalności gospodarczej (mikro, małe, średnie i duże przedsiębiorstwa), czytamy w Ocenie Skutków Regulacji.

Proponowane rozwiązanie zawarte w projekcie ustawy o gospodarce nieruchomościami polega na zastosowaniu mechanizmów rynkowych przy ustalaniu ceny nabycia prawa własności gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, w tym w szczególności gruntów wykorzystywanych do prowadzenia działalności gospodarczej.

Projekt przewiduje zmianę zasady zawartej w art. 69 ustawy o gospodarce nieruchomościami określającej mechanizm płatności za nabycie prawa własności przez odejście od zasady zaliczania na poczet ceny rynkowej gruntu wartości prawa użytkowania wieczystego.

Nowa zasada odpłatności została opracowana z wykorzystaniem modelu cyklicznej odpłatności przyjętego już w pierwszym etapie reformy użytkowania wieczystego, tj. w ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Ustawa ta przekształciła użytkowanie wieczyste w prawo własności gruntów mieszkaniowych z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2019 r. za odpłatnością na poziomie sumy 20 opłat rocznych wnoszonych dotychczas za użytkowanie wieczyste i będących pochodną wartości rynkowej. Oparcie zasady odpłatności o regułę już funkcjonującą w systemie zapewni spójny i sprawiedliwy mechanizm odpłatności za grunt, który w konsekwencji umożliwi ewolucyjne, stopniowe wygaszanie prawa użytkowania wieczystego.

W związku z tym dla osób nieprowadzących działalności gospodarczej na nieruchomościach oddanych w użytkowanie wieczyste zaproponowano, tak jak w pierwszym etapie reformy, aby cena nieruchomości była ustalana jako 20-krotność dotychczasowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, przy czym umożliwiono sporządzenie aktualnej wyceny dla potrzeb ustalenia ceny gruntu.

W zależności od obowiązującej stawki procentowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, określonej stosownie do wskazanego w umowie celu (1%, 2%, 3% lub inna) użytkownik zapłaci za własność gruntu równowartość 20%, 40%, 60% lub więcej aktualnej na dzień nabycia wartości rynkowej gruntu.

Dla użytkowników wieczystych prowadzących działalność gospodarczą opłata została opracowana w oparciu o koncepcję wielokrotności (co najmniej 20-krotności) dotychczasowej opłaty rocznej, ale z uwzględnieniem zakazu udzielania niedozwolonej pomocy publicznej.

Uwzględniając sygnalizowaną przez Komisję Europejską potrzebę zapewnienia rynkowych warunków transakcji projektowane przepisy przyznają swobodę stronom umowy zawieranej z przedsiębiorcą zarówno w odniesieniu do decyzji o zawarciu umowy sprzedaży (cywilnoprawny tryb sprzedaży nieruchomości na rzecz użytkownika wieczystego), jak i niezbędną swobodę w negocjowaniu i ustalaniu ceny zbywanej nieruchomości do poziomu wartości rynkowej gruntu.

Zarówno właściwy organ, reprezentujący właściciela nieruchomości, jak i dotychczasowy użytkownik wieczysty, będą mieli swobodną możliwość oceny zasadności zawarcia umowy w okolicznościach danej sprawy. Użytkownik wieczysty będzie miał możliwość wnioskować o nabycie zajmowanej nieruchomości w dowolnym momencie, uzależniając decyzję o złożeniu wniosku o nabycie od aktualnych możliwości finansowych, albo zamiarów inwestycyjnych, a właściwy organ będzie miał możliwość oceny planowanego działania polegającego na trwałym wyzbyciu się nieruchomości z punktu widzenia interesów jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa.

• ustalaniu ceny nabycia gruntu jako wielokrotności dotychczasowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste (sumy opłat), z równoczesnym zapewnieniem ustalenia opłaty rocznej na podstawie wartości rynkowej nieruchomości aktualnej na dzień sprzedaży gruntu – właściwy organ (właściciel gruntu) będzie miał możliwość zaproponowania przedsiębiorcy ceny gruntu odpowiadającej sumie co najmniej 20 dotychczasowych opłat rocznych, ale nie przekraczającej wartości rynkowej,
• udzieleniu pomocy publicznej w ramach limitu pomocy de minimis, w wysokości odpowiadającej dodatniej różnicy pomiędzy wartością rynkową gruntu i ustaloną przez strony ceną nabycia gruntu, co wyeliminuje niedozwoloną pomoc publiczną w przypadku, gdy cena zostanie wynegocjowana poniżej wartości rynkowej,
• ustaleniu dopłaty w przypadku, gdy różnica pomiędzy wartością rynkową gruntu i ustaloną przez strony ceną nabycia gruntu przekracza dostępny dla danego przedsiębiorcy poziom pomocy de minimis, co zapewni zgodność mechanizmu odpłatności z wytycznymi Komisji Europejskiej wyrażonymi w sekcji 4.2 Zawiadomienia Komisji w sprawie pojęcia pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu (Dz. Urz. UE C 262 z 19 lipca 2016 r.), że „zbycie nieruchomości publicznej po cenie niższej niż rynkowa powoduje konieczność zastosowania przepisów o pomocy publicznej”,
• rozłożeniu – na wniosek nabywcy – ceny nabycia gruntu, jak również ustalonej dopłaty na oprocentowane raty, co pozwoli złagodzić obciążenie finansowe nabywcy, szczególnie w przypadku przedsiębiorców użytkujących grunty o wysokich wartościach rynkowych, a zbywcy (samorządowi, Skarbowi Państwa) zapewni stałe, okresowe dochody.

Zaproponowany mechanizm ustalania odpłatności za nabycie gruntów wykorzystywanych do prowadzenia działalności gospodarczej pozwoli wynegocjować cenę, w taki sposób aby zminimalizować wysokość pomocy publicznej udzielanej w ramach limitu de minimis. W przypadku przedsiębiorców, którzy mają wykorzystany limit pomocy lub wartość udzielonej pomocy przekroczy dostępny limit organ będzie ustalał w formie decyzji administracyjnej dopłatę do wartości rynkowej bądź po prostu przyjmie cenę na poziomie wartości rynkowej gruntu.

W przypadku rozłożenia ceny na raty, co stanowi w świetle testu prywatnego inwestora korzyść dla przedsiębiorcy, projekt zakłada oprocentowanie rat oparte o stopę referencyjną, co wyeliminuje udzielanie niedozwolonej pomocy publicznej w formie płatności ratalnej. Jest to stopa oprocentowania wykorzystywana do obliczania wartości pomocy publicznej udzielanej w takich formach jak: pożyczka, odroczenie terminu płatności, rozłożenie płatności na raty.

Stopę referencyjną, w zależności od zastosowania, ustala się poprzez dodanie do podanej przez Komisję Europejską tzw. stopy bazowej odpowiedniej marży określonej w Komunikacie Komisji Europejskiej.

Na konieczność zastosowania takiego mechanizmu oprocentowania wskazywali przedstawiciele Komisji Europejskiej w dotychczasowych uzgodnieniach omawianego projektu wskazując, że „(…) ani cel środka polegający na odejściu od systemu użytkowania wieczystego, ani wyjątkowy charakter płatności rozłożonych w czasie nie wpływają na ocenę służb Komisji, zgodnie z którą wnoszenie opłat za przekształcenie w ratach jest równoznaczne z otrzymaniem pożyczki, która przynosi selektywną korzyść gospodarczą, jeżeli od odroczonych płatności nie nalicza się odpowiednich odsetek rynkowych.”.

Niepewność co do potencjalnych podwyżek opłat za użytkowanie wieczyste lub w dalszej perspektywie odnośnie do przedłużenia umowy po upływie okresu trwania użytkowania wieczystego, powoduje, że w szczególności przedsiębiorcy manifestują obawy w zakresie celowości oraz bezpieczeństwa długofalowego inwestowania na gruntach będących przedmiotem użytkowania wieczystego. Bez zachęcającej perspektywy wzmocnienia prawa do gruntu, inicjatywy i działania przedsiębiorców na gruntach oddanych w użytkowanie wieczyste będą zanikać.

Projekt ma wpisywać się w politykę rządu w zakresie wspierania przedsiębiorczości i innowacyjności. Celem jest zapewnienie stabilności prawnej użytkownikom wieczystym inwestującym na gruntach publicznych, co w perspektywie przełoży się na rozwój przedsiębiorstw zlokalizowanych na gruntach publicznych, a w ujęciu globalnym wpłynie na wzrost potencjału gospodarczego kraju.

Zmiany zaczęły się od ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020 r. poz. 2040). Ustawa ta spowodowała przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe we własność, co nastąpiło z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2019 r. i wykluczyła co do zasady ustanawianie nowych praw użytkowania wieczystego na takie cele, jako wyraz dążenia ustawodawcy do stopniowej eliminacji tego prawa.

Opublikowany w RCL projekt zmiany ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw to następny krok w reformowaniu użytkowania wieczystego, który ma na celu umożliwienie nabycia prawa własności użytkownikom wieczystym gruntów wykorzystywanych na cele inne niż mieszkaniowe, w tym przedsiębiorcom z uwzględnieniem reguł odpłatności zastosowanych w ramach instytucji uwłaszczenia ex lege, ale z zachowaniem zasady swobody umów.

W obowiązującym stanie prawnym przedsiębiorcy mają wprawdzie zapewnioną możliwość nabywania prawa własności użytkowanego wieczyście gruntu, jednak wynikająca z art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, z późn. zm.) zasada ustalania odpłatności za nabycie gruntu wzbudziła zastrzeżenia. Z art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika bowiem jednoznacznie obowiązek stosowania przepisów o pomocy publicznej w odniesieniu do czynności z zakresu gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, jednakże zarówno w ocenie Komisji Europejskiej, jak i organów reprezentujących podmioty publiczne, w sprzeczności z tą zasadą pozostaje reguła określona w ww. art. 69 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegająca na zaliczaniu kwoty równej wartości prawa użytkowania wieczystego nieruchomości na poczet ceny sprzedaży tej nieruchomości (ceny własności gruntu).

Z praktyki, na jaką wskazują autorzy projektu ustawy, wynika, że opłaty za nabycie gruntu z zastosowaniem mechanizmu odpłatności określonego w obowiązującym art. 69 ustawy o gospodarce nieruchomościami (cena gruntu pomniejszona o wartość prawa użytkowania wieczystego) sięgają szacunkowo poziomu od kilku do kilkudziesięciu procent wartości rynkowej gruntu.

Z danych przekazanych przez Wojewodów wynika, że w latach 2015-2021 zostało zawartych jedynie około 430 umów sprzedaży gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa na rzecz użytkownika wieczystego będącego przedsiębiorcą.

Zastrzeżenia wobec zasady ustalania ceny sprzedaży gruntu na rzecz użytkownika wieczystego będącego przedsiębiorcą określonej w art. 69 ustawy o gospodarce nieruchomościami przedstawiciele Komisji Europejskiej zgłosili już w 2014 r. Wątpliwości te były następnie podtrzymywane w szeregu uzgodnień i wyjaśnień.

Zbycie nieruchomości publicznej po cenie niższej niż rynkowa powoduje konieczność zastosowania przepisów o pomocy publicznej. Zatem wszelkie odliczenia od wartości rynkowej, w tym też wartość prawa użytkowania wieczystego lub przyznawane bonifikaty, stanowią pomoc publiczną udzielaną przedsiębiorcy przez Państwo, dlatego powinny podlegać reżimowi przepisów o pomocy publicznej. Wszystkie udzielone preferencje o wartości przekraczającej limit pomocy de minimis stanowią niedozwoloną pomoc publiczną.

W 2019 r. w ówczesnym Ministerstwie Inwestycji i Rozwoju przystąpiono do opracowania założeń rynkowego modelu odpłatności przy nabywaniu przez użytkowników wieczystych własności gruntu, które były następnie konsultowane w procedurze prenotyfikacyjnej. Rozwiązania zawarte w przedkładanym projekcie zostały poddane ocenie Komisji i uwzględniają sformułowane wytyczne. Zaproponowano mechanizm wiążący ustalenie ceny sprzedaży gruntu na rzecz przedsiębiorcy z zasadami udzielania pomocy de minimis.

Istotnym elementem, jaki miał wpływ na formułowanie nowej zasady, była konieczność zachowania spójności z zasadami odpłatności przyjętymi w ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, gdyż beneficjentami tych rozwiązań byli również przedsiębiorcy, a więc kolejne grupy przedsiębiorców powinny nabywać grunty na tych samych zasadach odpłatności, przekonuje ministerstwo.

Ustawa wchodzi w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia.

Źródło: legislacja.rcl.gov.pl